➤我国区域发展不平衡不充分的问题依然存在。东西部地区经济发展的绝对差距、质量效益差距仍然较大，生态功能区、粮食主产区、资源型地区等重点功能区与特殊类型地区叠加，仍面临较大困难，成为我国区域协调发展的短板、共同富裕的难点

➤推动更高水平的区域协调发展，一方面要通过打破行政藩篱，在更大范围内促进要素的高效配置，用好市场配置资源的优势；另一方面，政府要有效弥补市场失灵，确保实现不同地区间获得公平的发展机会

  文 | 李晓琳

  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，不断丰富完善区域协调发展的理念、战略和政策体系，推动我国区域协调发展进入新阶段。

  区域协调发展战略机制是新时期宏观经济治理体系的重要组成部分，进一步推动更高水平的区域协调发展是高质量发展的关键支撑、是实现共同富裕的内在要求、是推进中国式现代化的重要内容。

  党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），系统部署了完善实施区域协调发展战略机制的重点改革举措，以全局的眼光着力系统谋划重大战略性问题，着力解决制约我国区域协调发展的主要问题和突出矛盾，为新时期推动区域协调发展的制度设计指明了方向。

  深刻理解完善实施

  区域协调发展战略机制的时代意义

  当前，国际环境严峻复杂，中美战略博弈愈演愈烈、逆全球化思潮抬头、全球科技革命和产业变革加速演进等因素相互交织，我国区域经济布局面临如何适应全球政治经济格局深刻调整的巨大挑战。中国式现代化对区域协调发展提出更高要求，区域经济布局要与高质量发展这个首要任务和构建新发展格局这个战略任务相匹配。

  党的十八大以来，我国区域协调发展取得历史性成就、发生历史性变革。但是，区域发展不平衡不充分的问题依然存在。东西部地区经济发展的绝对差距、质量效益差距仍然较大，生态功能区、粮食主产区、资源型地区等重点功能区与特殊类型地区叠加，仍面临较大困难，成为我国区域协调发展的短板、共同富裕的难点。

  造成区域间发展差距的原因既有自然地理特征和资源禀赋差异的因素，同时也存在体制机制、要素配置等深层次的原因。破除制度性障碍，创新完善制度设计，是当前和今后一段时期区域协调发展的整体性和系统性的内在要求和迫切需要。实施区域发展战略是一项系统工程，进一步推动完善区域协调发展战略机制，就要将有效市场和有为政府更好结合起来，处理好新阶段区域经济发展过程中效率与公平的关系，推动多领域制度改革联动，加快解决长期累积的深层次矛盾和新的问题。

  《决定》坚持目标导向和问题导向相结合，统筹考虑全局和局部、长远和当前的关系，从区域经济布局及国土空间体系、四大板块制度及政策体系、区域重大战略实施及重要增长极建设、主体功能区制度体系、区域一体化发展机制、海洋经济发展等事关区域协调的重大问题进行了系统部署，从而实现在全局上谋势、在关键处落子、以发展促平衡。

位于雄安新区启动区内的中国卫星网络集团有限公司总部大楼建设现场（2024 年 8 月 8 日摄） 王晓摄 / 本刊

  构建优势互补的

  区域经济布局和国土空间体系

  构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系是对区域协调发展空间布局的总体要求。我国国土面积大、人口分布广、资源环境禀赋差异性强，不同地区在国家发展全局中承担的功能定位不同，各地区不可能“齐步走”，而是要按照客观经济规律调整，根据各地区条件，提升区域政策的精准性，促进不同类型地区充分发挥各自比较优势，推动四大板块、区域重大战略、主体功能区战略等深度融合，引导各类要素在空间载体上合理流动和高效集聚，实现国土空间优化发展和区域经济优化布局。

  城市化地区要进一步高效集聚经济和人口，增强中心城市和城市群核心承载力；农产品主产区、生态功能区、能源资源地区等重要功能区分别以保障国家农业安全、生态安全、能源资源安全为主要任务，以制度建设推动发展和安全互促共进。

  主体功能区制度是重要保障制度。按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，我国国土空间可以划分为农业、生态、城镇等各类功能空间。《决定》强调要健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制。这就要进一步细化主体功能区划分，按照主体功能定位分类精准施策，强化国土空间规划和用途管控，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制。当前，部分重要功能地区在生产大量具有正外部性公共产品的同时，却成为相对落后地区，特别是人民生活水平落后，造成了区际利益的冲突，影响了这些地区承担安全保障功能的积极性。这就要在主体功能区制度指引下，系统优化粮食主产区和主销区之间、资源输出地和输入地之间、生态保护地和受益地之间的利益补偿机制，加快建立健全面向重要功能区的利益补偿机制。

  完善重点战略实施制度体系

  党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，加快推进海南自由贸易港建设，进一步完善支持四大板块（东部、中部、西部和东北地区）优化发展的政策体系，推动雄安新区、成渝地区双城经济圈等重点地区建设，为新时代优化我国区域经济布局和国土空间格局提供了重要支撑，为全国高质量发展注入了强大动力。《决定》分类部署了重点地区发展的制度体系，为不同地区因地制宜实现更高质量发展提供支持。

  健全四大板块推进制度和政策体系。我国东部、中部、西部和东北地区各具特色，以四大板块为主体的区域发展战略是促进区域协调发展的重要安排。健全四大板块推进制度和政策体系，就要充分尊重不同地区资源禀赋特征和经济社会发展所处的不同阶段，因地制宜构建推动不同地区高质量发展的制度体系。以大保护、大开放、高质量发展为引领，支持西部省份大力发展特色优势产业，深度融入共建“一带一路”，切实筑牢生态安全屏障，进一步维护好国家能源资源安全、民族团结和边疆稳定，推动西部大开发形成新格局。以维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全“五大安全”为主线，全力破除体制机制障碍，激发市场活力和内生发展动力，推动东北全面振兴取得新突破。以“三基地一枢纽”功能定位为引领，立足实体经济根基，以科技创新引领产业创新，支持内陆高水平改革开放，协同推进生态环境保护和绿色低碳发展，推动中部地区加快崛起。支持东部地区围绕引领形成新质生产力、引领高水平改革开放、引领高质量发展率先开展制度探索，促进东部地区加快推进现代化。

  推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用。京津冀、粤港澳大湾区、长三角地区三大动力源地区是我国高质量发展的重要引擎，也是我国参与全球产业科技竞争的主阵地。在错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战下，要着力推动动力源地区以突破性制度设计促进技术创新和产业策源功能提升，增强全球资源配置能力。牢牢抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，深入实施京津冀协同发展战略，推动北京“新两翼”建设取得更大突破，加快建设北京国际科技创新中心和高水平人才高地。紧扣“一体化”和“高质量”，加快完善一体化发展体制机制，推动长三角地区发挥好经济增长极、发展动力源、改革试验田的作用。全面落实“一点两地”的战略定位，持续推动粤港澳三地深度合作，推动粤港澳大湾区加快建设成为国际一流湾区和世界级城市群。

  优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制。长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展两大战略横跨我国东中西部，强化两大江河战略对区域协调发展的牵引作用，就要全面构建统筹生态保护与流域经济社会发展的制度体系，促进全流域要素高效流动，推动不同梯度区域协调联动发展。始终坚持“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先、绿色发展”，深入实施长江经济带发展战略，以科技创新为引领，统筹推进生态环境保护和经济社会发展，加强政策协同和工作协同，进一步推动长江经济带高质量发展。坚持全流域统筹深入实施黄河流域生态保护和高质量发展战略，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，统筹推动传统产业升级和新兴动能培育，加快构建有利于沿黄地区维护国家粮食安全、生态安全、能源资源安全的制度体系。

  优化重点地区发展制度建设。设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，是重大的历史性战略选择，是千年大计、国家大事。《决定》强调要完善“高标准高质量推进雄安新区建设”，确保雄安新区建设和发展的正确方向。要处理好政府引导与市场疏解的作用，扎实推动雄安新区承接非首都功能疏解，推动高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举，增强智能、绿色、创新发展内生动力。成渝地区双城经济圈是全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，是西部地区发展的核心引擎。《决定》明确要“推动成渝地区双城经济圈建设走深走实”。川渝两地合作重在制度创新，进一步推动两地相互赋能、相向发展，在更高水平上推动区域资源统筹，加快构建高效分工、错位发展、有序竞争、相互融合的现代产业体系，进一步提升发展的能级量级。

  健全区际间合作互动机制

  党的十八大以来，全国统一大市场加快构建，很大程度上畅通了要素在更大区域范围内的流动。但以行政区为基础单元的发展模式仍没有得到根本改变，区域分工合作的制度障碍和壁垒还比较多，制约了资源要素的自由流动和高效配置，影响了区域经济发展的质量和区域合作的效益。推动更高水平的区域协调发展，一方面要通过打破行政藩篱，在更大范围内促进要素的高效配置，用好市场配置资源的优势；另一方面，政府要有效弥补市场失灵，确保实现不同地区间获得公平的发展机会。《决定》通过完善区域一体化发展机制、构建跨行政区合作发展新机制、深化东中西部产业协作等制度安排，促进深层次的区域合作互动，从以行政区为单元独立发展向协同发展、从封闭发展向开放发展、从给予优惠政策向给予平等发展机会转变，增强区域发展的协同性、联动性和整体性。

  完善区域一体化发展机制。以更大力度改革打破地方保护和市场分割，破除劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等要素跨区域流动的行政藩篱，探索建立统一的市场规则，实现资源要素在更大区域范围的自由流动和高效配置。促进区域重大战略融合，加快建立区域战略统筹机制，以点带线带面促进区域间融合互动、融通补充。鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等地区，在维护全国统一大市场前提下，积极探索区域一体化发展的创新举措。

  构建跨行政区合作发展新机制。打破固有的行政区经济发展模式，构建成本共担、收益共享的跨行政区合作机制，提升跨行政区合作的层次和水平。推动跨行政交界地区特别是省际交界地区制度创新，探索经济区与行政区适度分离改革，先行探索多元化跨区域合作机制。

  深化东中西部产业协作。东中西部产业协作是推动更深层次区域互动、维护我国产业链供应链安全、畅通国内大循环、扎实推动共同富裕的必然要求。要加强差异化政策引导推动产业梯度转移，促进东中西部地区错位协作发展，引导创新链、产业链、要素链跨区域联动，在更大范围内实现产业深度协作。着力提升中西部地区产业承接能力，支持中西部地区建设高质量技能人才队伍，优化营商环境，赋予更大改革探索和制度型开放权限。

  完善促进海洋经济发展体制机制

  我国是陆海兼备的大国，推动海洋经济高质量发展是拓展区域发展新空间和保障国家安全的战略需要。当前，我国已经进入由海洋大国向海洋强国转变的关键阶段，要深入贯彻落实习近平总书记关于发展海洋经济、建设海洋强国的重要论述和重要指示批示精神，聚焦海洋经济布局、海洋资源保护与开发、海洋产业体系构建、海洋科技赋能等重点领域和关键环节，加快完善制度设计，为海洋经济高质量发展赋能。

  优化海洋经济布局。加强海洋经济规划和指导，推动海洋经济深度融入国家区域重大战略，高水平建设海洋经济发展示范区和海洋经济创新发展示范城市，支持深圳、上海、青岛、宁波等面向全球建设海洋中心城市，加强对海洋经济发展的辐射带动作用，因地制宜推动提升北部、东部、南部三大海洋经济圈发展质量和效益。

  统筹推进海洋资源保护与开发。严守海洋生态保护红线，加强海域海岛精细化管理，完善海洋自然保护地体系。统筹做好国家重大项目用海需求要素保障，强化海岸带空间的科学布局，促进陆海一体化保护和协同发展。完善立体化、全覆盖的海洋综合监管体系，科学有序推进海洋资源开发保护管理。

  构建现代海洋产业体系。支持各地发挥区位、资源与产业优势，抢抓蓝色机遇，打造海上风电、海洋装备、海洋生物、海洋新材料、海洋可再生能源等海洋先进制造集群；推动现代海洋服务业提质升级，促进海洋旅游高品质、多样化发展，引导航运金融、海事仲裁、航运专业服务等做优做强，推动数字技术同海洋产业深度融合；推动海洋油气化工、海洋船舶、海洋渔业等传统海洋产业绿色化、智能化、高端化发展。

  强化海洋科技赋能。发挥科技创新在海洋经济高质量发展中的引领作用，构建更加完善的海洋经济创新制度体系。聚焦海洋空间利用、生物技术、生命健康、天然气水合物、深海和极地关键技术等前沿领域，支持优势地区加快突破一批海洋领域核心技术和关键共性技术，抢占全球海洋科技创新制高点。充分发挥企业在技术创新及转化应用中的主体作用，加强海洋科技人才培育，促进海洋科技成果转化。

  （作者为国家发展改革委区域发展战略研究中心区域政策室主任）□