加快補齊農村養老服務短板
?我國發展農村養老服務的近期目標之一是到2025年，農村養老服務網絡進一步健全，每個縣（市、區、旗）至少建有1所以失能照護為主的縣級特困人員供養服務機構
?強化農村基本養老服務供給，補齊農村養老服務短板，提高農村養老服務質量水平，需要政府、市場、社會多方發力并形成合力
文?|?劉妮娜
農村養老服務事關億萬農村老年人幸福生活，事關積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略，其探索謀劃和系統布局將為加快推進中國特色養老服務體系成熟定型奠定堅實基礎。
近期，民政部聯合中央精神文明建設辦公室、農業農村部等部門印發《關于加快發展農村養老服務的指導意見》（以下簡稱《意見》）。這是首次在全國層面專門對發展農村養老服務作出總體性、系統性部署，體現了黨和國家對系統應對農村養老問題的高度重視和關切，為加強農村公共服務體系建設提供了重要政策引導。
健全三級服務網絡
農村養老服務網絡是農村養老服務體系的結構基礎。近年來，我國采取“抓兩頭”“強中間”的體系化方式，強化縣鄉村相銜接的農村養老服務網絡建設，提升服務功能。在此基礎上，《意見》對加強農村養老服務網絡建設作出進一步部署。
一是拓展縣級特困人員供養服務機構功能。
失能失智老年人是機構養老服務的剛需人群。我國發展農村養老服務的近期目標之一是到2025年，農村養老服務網絡進一步健全，每個縣（市、區、旗）至少建有1所以失能照護為主的縣級特困人員供養服務機構。
為此，《意見》明確支持縣級特困人員供養服務機構根據需要設置失能照護專區或認知障礙照護專區，加強護理型床位建設，以此增強縣級養老機構失能照護服務能力，更好滿足農村特困人員特別是失能特困老年人的集中供養需求。
二是推進鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設。
2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基本養老服務體系建設的意見》提出，提升基本養老服務便利化可及化水平，要求“依托和整合現有資源，發展街道（鄉鎮）區域養老服務中心或為老服務綜合體”。
此次《意見》進一步明確，到2025年，省域內總體鄉鎮（街道）區域養老服務中心服務覆蓋率不低于60%；推進具備條件的鄉鎮（街道）特困人員供養服務設施（敬老院）等養老機構轉型，建設成為具有協調指導、全日托養、日間照料、居家上門、服務轉介等功能的區域養老服務中心。
三是重視村級養老服務點建設。
村級養老服務點是面向農村老年人提供養老服務的“最后一公里”，也是基層農村養老服務網絡的建設重點。《意見》以“互助養老因地制宜持續推進，失能照護、醫康養結合、助餐、探訪關愛、學習娛樂等突出服務需求得到有效滿足”為目標，提出增加村級養老服務點，將村級鄰里互助點、農村幸福院等互助養老服務設施建設納入村莊規劃。
河北省威縣中章臺村一家養老機構的工作人員指導老人練習健身操（2024 年 4 月 16 日攝） 王曉攝 / 本刊
因地制宜持續推進互助養老
黨的十八大以來，我國多個養老服務相關政策文件提出發展農村互助養老服務。2021年印發的《中共中央?國務院關于加強新時代老齡工作的意見》提出，鼓勵以村級鄰里互助點、農村幸福院為依托發展互助式養老服務。
血緣、親緣之外，鄰里相扶、守望相助的文化傳統和社會基礎，賦予了農村養老服務不同于城市養老服務的特征稟賦。發揮“近鄰”和“熟人”優勢，發展互助養老服務，補充因家庭規模小型化、居住分散化、贍養功能弱化等導致的家庭養老不足，是我國農村養老服務發展的現實和可行選擇。
《意見》鼓勵成立以低齡健康老年人、農村留守婦女為主體的農村養老互助服務隊，其中符合條件人員參加技能培訓的，按規定給予職業培訓補貼。以黑龍江齊齊哈爾泰來縣為例，當地依托村集體，成立了90支村級助老服務隊，以貧困老年人、殘疾人和農村特困人員為重點服務對象，提供助潔、助餐、助浴、助醫、助行和簡單的代辦代購代繳等服務。
此外，《意見》還提出，探索鄰里互助、設立“中心戶”多戶搭伙、結對幫扶等模式；統籌基層黨組織和群團組織資源配置，培育扶持以農村養老服務為主的基層公益性、服務性、互助性社會組織。
為引導社會力量積極參與，《意見》提出探索建立養老志愿服務激勵與評價機制，推廣“積分超市”“志愿＋信用”等模式。在這方面，地方已有探索。山東威海榮成市2012年起將居民納入信用管理，市民參與慈善救助、扶老助殘等活動，可以獲得個人信用加分，積分多、信用好的可以享受免費游景區、免費乘公交等多項優惠政策。
目前，全國農村互助養老服務設施約14.5萬個。發揮村級互助養老服務設施前沿陣地作用，因地制宜持續推進互助養老從提供救助性服務向適度普惠性服務拓展、從居家照護類向精神慰藉類服務和康復護理類服務拓展，有助于推進老有所養和老有所為相結合，推動農村老年人的獲得感、幸福感、安全感不斷提升。
強化發展內生動力
強化農村基本養老服務供給，補齊農村養老服務短板，提高農村養老服務質量水平，需要政府、市場、社會多方發力并形成合力。
《意見》明確提出，堅持政府引導、社會參與、集體互助、家庭盡責。調動包括農民、村集體、村兩委、基層老年協會等多層級、多元化力量，增強農村養老服務發展內生動力，可從以下三方面入手：
發揮農村基層黨組織作用。近年來，為破解農村留守、獨居和困難老人養老問題，一些地方探索依托村級黨組織落實政府投放農村基層的養老服務資源。比如，江西新余市創新實踐“黨建+頤養之家”農村居家養老路徑，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。《意見》提出推廣“黨建+農村養老服務”模式，要求鄉鎮黨委和村級黨組織將農村養老服務作為聯系服務群眾的重要內容，利用區域黨建平臺，組織黨員、干部下沉參與農村養老服務工作。
激發村集體和村民發展養老服務內生動力。圍繞老年人周邊建設施、促服務，力爭不出村、不離鄉解決農村養老問題，關鍵在于激活農村養老服務發展的自主性。《意見》提出，有條件的村在履行民主程序的基礎上，可將集體經營收益用于發展養老服務。一些地方的實踐探索值得借鑒。如山東淄博沂源縣大力發展黨支部領辦合作社，積極探索“以地養老”“以工養老”“產業養老”等模式，持續壯大村級集體經濟，為集助餐、助浴、助醫等基本養老服務功能于一體的民生綜合體持續運行注入“源頭活水”。
引導社會力量積極參與。《意見》支持各類社會力量投資發展農村養老，優先提供便捷可及、價格可承受、質量有保障的普惠養老服務。鼓勵基層老年協會參與服務管理，廣泛開展代買代辦、尋醫送藥、探訪關愛、學習交流等互助幫扶活動。作為老年人自我管理、自我教育、自我服務的老年群眾組織，城鄉社區基層老年協會是基層老齡工作的重要組織載體，是黨和政府聯系廣大老年群眾的橋梁和紐帶。實踐中，已有地區將老年協會作為開展農村互助養老的重要組織抓手，委托農村老年協會運營管理養老大院，開展互助養老服務。
創新制度保障模式
我國農村地域面積廣闊，地區、村落之間差別較大，老年人口數量多、增速快，積極有效應對農村養老問題的可借鑒經驗不足。著眼于完善縣域統籌、城鄉協調、符合鄉情的農村養老服務體系，需要持續推進制度模式創新，開展縣域養老服務體系創新試點，提煉經驗總結推廣。
在提高服務資源利用效率方面，《意見》提出引導提升縣域養老機構資源使用效能。縣域內要統籌采取優化整合公辦養老機構資源、改革公辦養老機構運營管理機制等措施，進一步提升轄區內公辦養老機構運營效率。改革鄉鎮特困人員供養服務設施（敬老院）和區域養老服務中心運行機制，在滿足特困人員集中供養需求的基礎上，鼓勵向社會老年人提供服務，增強發展活力。此外，《意見》提出加強閑置農村公共服務設施綜合利用，優先改建為養老機構、老年食堂、村級鄰里互助點、農村幸福院、老年大學學習點等農村養老服務場所。支持有條件的地區盤活供銷合作社閑置低效資產，參與發展農村養老服務。
在強化農村老年人養老保障能力方面，《意見》提出健全城鄉居民基本養老保險籌資和待遇調整機制，推動參保人通過多繳費、長繳費提高養老待遇水平。鼓勵農村居民參加個人養老金和其他個人商業養老金融業務。保障老年人在農村集體經營性資產收益權量化、權益流轉和繼承等各環節，依法享有知情權、參與決策權和收益權。此外，加快建立長期護理保險制度，改善農村殘障失能老年人等特殊困難人群的長期護理保障。
我國是人口老齡化發展速度最快的國家之一，具有總量多、速度快、應對難且老齡化水平城鄉差異明顯等特征。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出，加快補齊農村養老服務短板。回應農村老年人在養老服務方面的急難愁盼問題，進一步推動農村養老服務高質量發展，讓農村老年人享受幸福晚年生活，期待更多政策合力和務實舉措。
（作者單位：華北電力大學人文與社會科學學院）□